"

การกระจายอำนาจ ความหวังที่ลางเลือนของไทย

โดย พีรสิทธิ์  คำนวณศิลป์ และ จอนห์ เดรปเปอร์

แปลจากบทความเรื่อง Thai Hopes for Decentralisation Fade

ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ Bangkok Post ฉบับวันที่ 23 พฤษภาคม 2559

        

                   สถานการณ์ทางด้านการปกครองท้องถิ่นของไทยในปัจจุบันดูเหมือนจะไม่ค่อยสอดคล้องกับความเป็นประชาธิปไตย หลังจากที่
คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้เข้ามาปกครองประเทศเป็นระยะเวลาเกือบสองปี ได้ออกคำสั่งฉบับที่ 22/2559 ลงวันที่ 4 พฤษภาคม 2559
เพื่อรวมศูนย์อำนาจไว้ในกระทรวงมหาดไทย

            ความคิดในเรื่องการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยได้เริ่มก่อตัวและฝังรากในประเทศ นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2476 หลังจากที่ 
พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทอดพระเนตรเห็นว่า ประชาชนชาวไทยจำเป็นที่จะต้องอยู่ภายใต้การบริหารประเทศในระบอบประชาธิปไตย 
เพื่อให้ทัดเทียมกับประชาชนในประเทศที่พัฒนาแล้ว ในทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจ จุดนั้นเป็นจุดเริ่มต้นของพัฒนาการทางด้านการปกครองท้องถิ่น
ของไทย
            อันเป็นผลเนื่องมาจากพระวิสัยทัศน์อันกว้างไกลของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยจึงได้เริ่มต้นทดลองการปกครอง
ท้องถิ่นในรูปแบบของเขตเทศบาล ในปี พ.ศ.2478 โดยในครั้งแรกได้ปรับยกสถานภาพของเขตสุขาภิบาล 35 แห่ง ที่ได้ทรงจัดตั้งโดยพระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวขึ้นเป็นเขตเทศบาล นับว่า พระราชประสงค์ของพระองค์กลายเป็นความจริงขึ้นมา แต่เป็นเพียงช่วงระยะเวลาสั้น ๆ เท่านั้นที่
พระราชอำนาจของพระองค์ ได้อยู่ในมือของประชาชนในท้องถิ่น ต่อมาไม่นานนัก โครงสร้างอำนาจทางการบริหารของประเทศไทยได้ตกไปอยู่ในมือ
ของเจ้าขุนมูลนาย ที่ได้เข้ามาฉกชิงอำนาจไปจากมือของประชาชน ซึ่งนับตั้งแต่นั้นมารูปแบบการบริหารประเทศในลักษณะอำมาตยาธิปไตยซึ่งหมายถึง
ข้าราชการเป็นใหญ่ในแผ่นดินก็ได้เกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่ง

                     กระทรวงที่มีอำนาจมากที่สุดรองลงมาจากกระทรวงกลาโหมคือกระทรวงมหาดไทย ในปี     พ.ศ. 2495 กระทรวงมหาดไทยได้ออก
ประกาศกระทรวงให้มีการจัดตั้งเขตสุขาภิบาลขึ้นมาใหม่อีกครั้ง ทำให้สามารถจัดแบ่งพื้นที่การปกครองตามภูมิภาคออกเป็นเขตสุขาภิบาล โดยมีนายอำเภอ
ในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชาและเป็นตัวแทนของผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่เป็นหัวหน้าเขตสุขาภิบาล  แต่พบว่ามีเขตการปกครองในลักษณะสุขาภิบาล
ไม่สามารถเข้าไปแทรกแซงหรือมีอิทธิพลในการบริหารเขตเทศบาลได้มากนัก เพราะหากทำเช่นนั้นจะเป็นการขัดพระราชประสงค์ของพระมหากษัตริย์

                   ด้วยเหตุผลที่กล่าวมา และเพื่อให้ประสบความสำเร็จในความพยายามที่จะรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ในปี พ.ศ. 2498 กระทรวงมหาดไทย
จึงได้เสนอกฎหมายพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัดเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร กฎหมายฉบับนี้ได้ผ่านการพิจารณาของสภาด้วยคะแนนท่วมท้น โดยให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) อยู่ภายใต้การดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทยและเป็นผู้มีอำนาจดูแลและสั่งการพื้นที่ทั้งจังหวัด กฏหมายฉบับนี้ทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจในการบริหารและสั่งการได้ทั้งเขตเทศบาลและเขตสุขาภิบาล

                     หลังจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 ประชาชนมีการเรียกร้องให้ปฏิรูประบบการเมืองและการปกครองเพื่อให้มีการกำกับดูแล
กิจการที่ดีและให้ระบบราชการมีความเป็นธรรมาภิบาลและโปร่งใสมากขึ้น ประชาชนต้องการให้รัฐมีความรับผิดรับชอบต่อนโยบายหรือสิ่งที่รัฐบาล
ได้ทำมากขึ้น มีการตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาและความต้องการของประชาชนมากขึ้น ประชาชนมองเห็นว่าข้อเรียกร้องดังกล่าวของตน
จะเป็นการเพิ่มประสิทธิผลและประสิทธิภาพการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ  ดังนั้นในปี พ.ศ. 2537 สภาผู้แทนราษฎรจึงได้ผ่านกฏหมาย
พระราชบัญญัติการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งถือว่า อบต เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับล่างที่ใกล้ชิดกับประชนมากที่สุด
และตอบสนองต่อความต้องการและดูแลชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนได้ดีที่สุด

                    การจัดตั้ง อบต. ทำให้ อบจ. มีความรับผิดชอบและดูเสมือนมีความชอบธรรมในบทบาทหน้าที่น้อยลง  อย่างไรก็ตามอำนาจของ
ผู้ว่าราชการจังหวัดยังคงมีมากเช่นเดิม ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถควบคุม ดูแล กำกับ และสั่งการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่งในจังหวัดได้
(ยกเว้นกรุงเทพมหานคร)ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นไปตามอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการบริหารราชการส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2534
แต่ในขณะเดียวกันข้อเรียกร้องของประชาชนที่ต้องการให้มีการปฏิรูปการเมือง การปกครองและการบริหารราชการแผ่นดิน ส่งผลใประเทศไทย
มีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเกิดขึ้น ในปี พ.ศ. 2540 รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ต่อมาถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารในปี พ.ศ.2549 แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ยังคงเคารพและยึดมั่นในหลักการ
กระจายอำนาจไปสู่ประชาชน

                   ถึงแม้ว่าจะมีรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฏหมายสูงสุดของประเทศ ที่กำหนดให้มีการกระจายอำนาจอย่างเป็นทางการทั้ง แต่ประเทศไทย
ยังมีความก้าวหน้าในเรื่องการปกครองท้องถิ่นน้อยมาก เมื่อพิจารณาตาม  องค์ประกอบของการกระจายอำนาจซึ่งมี 3 องค์ประกอบ อันได้แก่
การกระจายอำนาจทางการบริหาร การกระจายอำนาจทางการคลัง และการกระจายอำนาจทางการเมือง เราจะเห็นได้ชัดเจนว่า ประเทศไทย
ยังไม่มีการกระจายอำนาจในสองด้านแรก

                     การกระจายอำนาจที่ประเทศไทยมีความก้าวหน้าบ้างเล็กน้อย ได้แก่ การกระจายอำนาจทางการเมือง เราเคยมีการเลือกตั้งสมาชิก
สภาท้องถิ่นและมีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง ผลการวิจัยของสถาบันการศึกษาที่ผ่านมา ชี้ว่าผู้นำท้องถิ่นเหล่านี้เป็นผู้มีความสามารถ
ทางการบริหาร สามารถประสานและทำงานร่วมกันได้ดี มีความรับผิดรับชอบต่อตัวประชาชนที่เป็นผู้เลือกตั้งพวกเขาเข้ามาแทบทุกคนเข้าใจ
ในบทบาทและระบบการทำงานของการปกครองท้องถิ่น  พวกเขาเห็นคุณค่าและยึดมั่นต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์
ทรงเป็นประมุข เมื่อเรามองไปที่กลุ่มคนเหล่านี้ เราจะมองเห็นความเป็นผู้นำท้องถิ่น ความตั้งใจและความสามารถในการบริหารตามแนวทาง
ของการกระจายอำนาจ

                     ดังนั้น โดยไม่มีเหตุผลอันชอบธรรม ในวันที่ 10 กรกฎาคม 2557 คสช. ได้ออกประกาศระงับการเลือกตั้งขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น
อย่างเป็นทางการของผู้ซึ่งหมดวาระและจะหมดวาระในไม่ช้า ประกาศฉบับนี้ ไม่ได้กล่าวถึงการว่างลงของตำแหน่งโดยคำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัด
และเป็นคำสั่งที่ออกมาในขณะที่ คสช. ไม่คิดว่าจะต้องใช้กฏหมายสูงสุดตามมาตรา44 แต่ต่อมาเพื่อเป็นการเพิ่มอำนาจและสร้างความชอบธรรม
ให้แก่คำสั่งของตนให้มากยิ่งขึ้นนวันที่ 4 พฤษภาคม คสช.ได้ออกคำสั่งใหม่เพื่อทำการคัดเลือกและแต่งตั้งสมาชิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในกรณีที่มีการยุบสภาท้องถิ่น

                    คำสั่งของคสช. นี้มีผลกระทบที่เป็นลบต่อประเทศไทย กล่าวคือ คือคำสั่งนี้ เป็นการแย่งชิงอำนาจอธิปไตยของประชาชนและทำลาย
พื้นฐานของหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และยังเป็นการทำลายความหวังของประชาชนที่อยากเห็นประเทศไทยมีการปกครอง
ในระบอบประชาธิปไตย  ยิ่งไปกว่านั้นถ้าคสช. มองเห็นว่า ภายใต้สถานการณ์ปัจจุบัน ประเทศไทยไม่ควรจัดให้มีการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น
ภายใต้ตรรกวิทยาเดียวกัน เราสามารถคิดได้เช่นเดียวกันว่า ประเทศไทยคงไม่พร้อมที่จะจัดการเลือกตั้งในปีหน้า  หากแต่ถ้าคสช. มีความจริงใจ
ในการพัฒนาและให้การศึกษาแก่ประชาชนในเรื่องประชาธิปไตย คสช. ควรจัดการเลือกตั้งส่วนท้องถิ่นเพื่อใช้โอกาสนี้ใน 1) ฝึกอบรมประชากร
ให้มีความพร้อมเพื่อรองรับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย 2) ทดสอบและประเมินบรรยากาศทางการเมือง และ 3) ประเมินความพร้อมของคณะ
กรรมการเลือกตั้งก่อนที่จะได้รับมอบหมายให้ดูแลรับผิดชอบและเตรียมความพร้อมในการจัดการเลือกตั้งระดับประเทศ

                       ประการต่อไป การยกเว้นกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเขตปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ  หมายความว่า คสช. ได้สนับสนุนแนวคิด
การแบ่งแยก กีดกัน ละเว้นและเลือกปฏิบัติต่อประชาชนในต่างจังหวัด การกระทำเช่นนี้เป็นการกระทำที่ขัดแย้งกับเป้าหมายของตนเองที่ต้องการ
ให้เกิดความเป็นหนึ่งเดียวกันของคนในชาติ  คสช. กำลังสร้างพลเมืองชั้นสอง ซึ่งเป็นคนกลุ่มใหญ่ของประเทศ โดยไม่ตระหนักว่า คนกลุ่มใหญ่
ที่อยู่นอกกรุงเทพมหานคร โดยพื้นฐานทางประวัติศาสตร์แล้วมาจากชาติพันธุ์ที่หลากหลาย หากปล่อยไว้เช่นนี้ จะเป็นการยากที่ประเทศจะก้าวไปสู่
ความมั่นคง ความมั่งคั่ง และความยั่งยืน ดังที่คสช. ได้โฆษณาไว้ ดังนั้นหากปล่อยไว้เช่นนี้จะเป็นการทำลายโอกาสของการประนีประนอม และอาจเป็น
สาเหตุของการนำไปสู่การแตกแยกทางสังคม

                       ประการสุดท้าย นักวิชาการในสาขาการบริหารท้องถิ่นในสถาบันต่างๆของประเทศ เช่น สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
และสถาบันพระปกเกล้า อาจจำเป็นต้องกลับไปทบทวนหลักสูตรที่สอนนักศึกษาและทบทวนผลงานการวิจัยในเรื่องการพัฒนาประชาธิปไตย
และการบริหารท้องถิ่น  นักวิชาการไทยในสาขานี้ต่อไปจะต้องเข้าใจและพอใจกับการสอนประชาธิปไตยท้องถิ่นที่กำลังจะกลายเป็นเพียงการ
ออกกำลังสมอง ซึ่งไม่มีการฝึกฝนปฏิบัติหรือไม่สามารถนำไปใช้ประโยชน์อะไรได้ บัณฑิตหรือมหาบัณฑิตที่จบจากสถาบันการศึกษาต่าง ๆ
ในประเทศไทย จะไม่สามารถนำความรู้ที่ตนเองได้เรียนมาใช้ในการทำงานเพื่อรับใช้คนในสังคมโดยทั่วไปได้ เมื่อจบมาคนเหล่านี้จะต้อง
ออกไปรับใช้ข้าราชการผู้มีอำนาจเท่านั้น

                          ภายใต้คำสั่งของ คสช. ฉบับนี้  เรากำลังสอนนักศึกษาเพื่อไปทำงานรับใช้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นที่ก้าวเข้าสู่ตำแหน่ง
โดยการแต่งตั้งซึ่งบุคคลเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องมีความรับผิดชอบต่อตัวประชาชน บุคคลเหล่านี้จะต้องตอบสนอง รายงานตนและปฏิบัติตามคำสั่ง
ของกระทรวงมหาดไทยที่แต่งตั้งเขาเข้ามา ผลที่เกิดขึ้นคือการทดลองทางประชาธิปไตยที่ประเทศไทยได้ดำเนินการมาเป็นระยะเวลาหลายทศวรรษ
ได้สิ้นสุดลงแล้ว

 

            

"